GPO緣何繞不開反壟斷法
日期：2018/2/16
近日,國家工商總局針對上海GPO涉嫌壟斷行為進行立案調(diào)查。
與此相似,去年國家發(fā)改委調(diào)查深圳GPO行政壟斷。至今深圳的整改還沒到位。GPO,全稱Group Purchasing Organizations,中文叫做“集中采購組織”。GPO和上游供應(yīng)商(藥企或者流通商)談判,以集中大規(guī)模的采購方式,獲得較低的采購價格,幫助下游(醫(yī)院、家庭診所等)節(jié)約成本,提高效率,達到控費的效果。
GPO在一些國家和地區(qū)是醫(yī)療機構(gòu)藥品采購的常用方法,是被證明了的控制藥品費用的好辦法。我國藥品采購的GPO改革,作為一項降低虛高藥價的改革舉措,緣何繞不開反壟斷法?
此間專家指出,GPO改革要走得好、走得遠,反壟斷法和公平競爭審查政策是“必修課”。
上海GPO被工商立案調(diào)查
2月1日,國家工商總局競爭執(zhí)法局發(fā)布公告稱,監(jiān)管部門已對上海GPO相關(guān)經(jīng)營單位——上海醫(yī)健中心、上海醫(yī)藥發(fā)展基金會涉嫌壟斷行為進行立案調(diào)查。經(jīng)調(diào)查,上海GPO要求已入圍平臺的參選企業(yè)再次申報藥品結(jié)算價等材料,最終決定上海GPO藥品采購目錄；對于沒有入選藥品采購目錄的企業(yè),所有會員醫(yī)院必須拒絕與之交易。這意味著,藥品進入上海公立醫(yī)院的惟一途徑就是通過GPO。這涉嫌壟斷。
調(diào)查中,當事人承認其聯(lián)合抵制交易的事實,認識到其行為對競爭產(chǎn)生了不當影響,表示及時整改,承諾GPO不再限制醫(yī)療機構(gòu)的藥品自主采購,不影響其與藥品生產(chǎn)企業(yè)的市場交易機會；取消對醫(yī)療機構(gòu)采購總金額的90%通過集團采購?fù)緩綄崿F(xiàn)的原則等。
鑒于當事人對存在的問題認識較為深刻,其提出并積極予以落實的整改措施,已經(jīng)達到了反壟斷執(zhí)法的目的。上海工商局依據(jù)反壟斷法相關(guān)條例,決定對本案中止調(diào)查。
發(fā)改委督促深圳整改
早在2017年4月7日,國家發(fā)改委就點名深圳市衛(wèi)計委,稱其在推行公立醫(yī)院藥品集團采購改革試點過程中,涉嫌濫用行政權(quán)力排除限制競爭,包括:只允許一家集團采購組織(經(jīng)遴選為深圳市全藥網(wǎng)藥業(yè)有限公司)提供藥品集團采購服務(wù)；限定深圳市公立醫(yī)院、藥品生產(chǎn)企業(yè)使用全藥網(wǎng)藥業(yè)提供的服務(wù)；限定藥品配送企業(yè)由全藥網(wǎng)藥業(yè)指定。
對于發(fā)改委的調(diào)查,深圳市衛(wèi)計委承諾進行整改,并提出三項具體措施:確保公立醫(yī)院藥品采購自主權(quán),允許公立醫(yī)院自主選擇全藥網(wǎng)或廣東省平臺采購；確保選擇藥品配送企業(yè)的自主權(quán),藥品生產(chǎn)企業(yè)可自主選擇確定配送企業(yè)；確保藥品生產(chǎn)企業(yè)自主權(quán),允許其選擇全藥網(wǎng)或其他采購平臺向深圳市公立醫(yī)院銷售目錄內(nèi)藥品。此外,衛(wèi)計委還承諾將在試點期內(nèi)修改完善相關(guān)政策文件,使其符合反壟斷法的規(guī)定和公平競爭審查制度的相關(guān)要求,支持符合條件的GPO組織進入相關(guān)市場。
然而距今已經(jīng)過去了整整十個月,除了前三項具體措施整改到位外,最具實際意義的“修改完善相關(guān)政策文件”卻遲遲不能兌現(xiàn)。深圳市衛(wèi)計委方面此前曾表示,政策修改還在研究討論中。
據(jù)了解,國家發(fā)改委有關(guān)部門一直督促、協(xié)調(diào)深圳方面落實全部承諾的整改措施,但是深圳至今沒有公開實質(zhì)性進展。
控費為GPO核心價值
曾經(jīng)代理我國首起行政壟斷訴訟案件的北京大成律師事務(wù)所律師魏士廩介紹,我國藥品流通一直受到政府管制,哪怕是作為藥品流通體制重大變革的藥品集中招標采購制度,也被認為是政府管制的新表現(xiàn)。因為藥品集中招標采購制度是政府主導(dǎo),以省為單位的網(wǎng)上藥品集中采購以及單個醫(yī)院分散采購的模式。作為我國GPO代表的上海GPO和深圳GPO,被認為是完善藥品集中招標采購制度的有益嘗試,都是試圖通過藥品流通體制改革,實現(xiàn)藥品控費這個核心價值。
2016年年初,深圳海王集團下屬子公司——深圳市全藥網(wǎng)藥業(yè)有限公司,承諾“藥品總費用,比2015年在廣東省平臺上采購?fù)葦?shù)量品規(guī)的藥品總費用下降30%以上”。同年7月,深圳市啟動公立醫(yī)院藥品集團采購改革,全藥網(wǎng)藥業(yè)毫無懸念地當選深圳市GPO組織。它作為第三方集團采購組織,負責全市公立醫(yī)院的藥品集中、帶量、限價采購,并與公立醫(yī)院、其他藥品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)建立藥品采購和配送協(xié)同機制。
一直密切關(guān)注深圳GPO改革的廣州中醫(yī)藥大學經(jīng)濟與管理學院副院長、教授黎東生認為,簡單直接地將藥品費用降低30%,必然對參與GPO采購的國產(chǎn)藥品采取毫不留情的殺價,將導(dǎo)致采購價嚴重低于正常的市場價格。這種通過行政權(quán)力形成的價格,不僅違背了以市場為主導(dǎo)的藥品價格形成機制的政策要求,也是我國反壟斷法所不容許的。
GPO價格應(yīng)公平競爭
國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組成員、對外經(jīng)濟貿(mào)易大學競爭法中心主任黃勇認為,GPO的談判價格應(yīng)是公平競爭的結(jié)果,而不是行政權(quán)力干預(yù)的結(jié)果。在我國,針對藥品流通體制改革的措施層出不窮,從藥品集中招標采購到“兩票制”,都是試圖通過流通體制改革使藥品價格降低、價格形成更加合理。2015年國家發(fā)改委公布了《關(guān)于推進藥品價格改革的意見》,強調(diào)按照使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的要求,逐步建立以市場為主導(dǎo)的藥品價格形成機制,最大限度減少政府對藥品價格的直接干預(yù)。
魏士廩向記者介紹,成熟市場經(jīng)濟國家的實踐證明,GPO模式能夠有效降低藥品采購價格,節(jié)省醫(yī)療開支,減輕患者負擔。而GPO之間的公平競爭是實現(xiàn)上述目標的關(guān)鍵之一。這種公平競爭體現(xiàn)為三點:準入的公平性,符合條件的GPO都可以自主決定是否參與競爭；有正常的市場競爭秩序,政府不能指定只能通過某一GPO參與采購,或通過某個平臺來采購；藥品配送的自由,被GPO采購的藥品,藥品生產(chǎn)企業(yè)自主選擇配送企業(yè)。在這種公平的基礎(chǔ)上,藥品價格是GPO與藥品供應(yīng)商談判的結(jié)果。一般來說,GPO的談判價格主要受采購量的影響。采購量越多,價格越低。
黃勇認為,GPO在中國仍是新生事物,目前仍主要由地方政府來發(fā)起實施,但這并不意味著地方政府可以借改革之名忽視相關(guān)法律法規(guī)的存在,忽視市場公平競爭的要求。深圳GPO、上海GPO被接連調(diào)查就是最好的例子。深圳GPO“兩法一規(guī)”的修改并不難,關(guān)鍵還在于行政理念意識的轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)當以遵守競爭政策的思維去實現(xiàn)改革目標,在這一過程中須擺正政府和市場的關(guān)系,擺正市場和市場化模式的關(guān)系。
信息來源：萬英會
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