衛(wèi)計委釋疑出現(xiàn)二次議價根源及解決對策
日期：2015/11/10
來源于中國衛(wèi)生雜志 作者：傅鴻鵬
藥品集中采購二次議價，是指在省級采購平臺以招投標(biāo)為主要形式組織藥品集中采購之后，醫(yī)療機(jī)構(gòu)購藥時繼續(xù)與企業(yè)談判壓價的現(xiàn)象，部分藥品價格降幅可達(dá)30%~50%。二次議價廣泛存在，提高了藥品對醫(yī)療機(jī)構(gòu)的補(bǔ)償水平，但不符合法律和政策規(guī)定，也不符合招投標(biāo)基本商業(yè)規(guī)律，成為新的商業(yè)賄賂土壤，因此各界評價不一。
招投標(biāo)采購流程中的價格概念
招投標(biāo)采購流程中涉及3個價格概念：中標(biāo)價、合同價、結(jié)算價。一般而言，中標(biāo)價是確定的中標(biāo)人在投標(biāo)文件中所列明的投標(biāo)報價；合同價是指招投標(biāo)雙方以合同這一法律形式確定的賣方在履行合同義務(wù)后買方應(yīng)支付的價格；結(jié)算價則指貨物交割時買方實際支付的價格。三者之間存在密切聯(lián)系。一般情況下，中標(biāo)價、合同價和結(jié)算價在原則上是一致的。
招投標(biāo)活動中，從確定中標(biāo)人到簽署協(xié)議，中間還有談判過程，稱之為決標(biāo)后談判，其目的是把交易條款具體化和條理化，為簽署協(xié)議做最后的準(zhǔn)備。一般而言，決標(biāo)后談判不涉及貨品質(zhì)量和價格，只是涉及合同的商務(wù)和技術(shù)服務(wù)條款，如支付方式、配送方式、人員培訓(xùn)等配套服務(wù)。
這一過程中，中標(biāo)企業(yè)可能存在一定程度的讓利行為以便于雙方深度合作，如果認(rèn)為這是“議價”，那么這種“議價”是常見正常的。此外，現(xiàn)實中，由于買賣雙方不停談判，中標(biāo)價、合同價、結(jié)算價三者也會出現(xiàn)差別。其主要原因，一是對合同本身或附加條款的調(diào)整，二是結(jié)算方式或結(jié)算周期的調(diào)整。比如，提前回款一般可取得一定貨款折扣。但這不是普遍現(xiàn)象，價格變化有著對應(yīng)的條款改變，變化幅度也有一定限制。
常見的醫(yī)院采購模型與二次議價
醫(yī)院用藥采購方法在不同國家不盡相同，大致分為3種類型：
(一)政府或主管部門組織藥品集中采購，醫(yī)院執(zhí)行采購結(jié)果。主要做法為由政府或醫(yī)院主管機(jī)構(gòu)定期組織藥品的集中采購，簽署藥品采購合同，醫(yī)院只負(fù)責(zé)進(jìn)貨和使用。招標(biāo)是集中采購的主要方式，各醫(yī)院可與藥商進(jìn)行決標(biāo)后談判，但不涉及價格問題。英國、挪威、丹麥和我國香港均采用這種方式。澳大利亞新南威爾士州明確規(guī)定，醫(yī)院不可以在集中招標(biāo)后與企業(yè)再次議價，如果發(fā)現(xiàn)本州內(nèi)該藥有更低的價格，需報告州招標(biāo)機(jī)構(gòu)，招標(biāo)機(jī)構(gòu)與企業(yè)協(xié)商下調(diào)價格。英國NHS英格蘭地區(qū)醫(yī)院仿制藥集中采購中，所有參與集中采購的醫(yī)院都要執(zhí)行NHS商業(yè)藥品處制定的采購框架協(xié)議，如果公立醫(yī)院想再次議價，可以先申請退出協(xié)議，或者一開始就不參加NHS的集中采購。但事實上除了極少數(shù)醫(yī)院出于特殊需要或藥品供應(yīng)問題，95%以上的醫(yī)院都加入了NHS的采購框架協(xié)議。可以認(rèn)為，對于英國來說，政府并不嚴(yán)令禁止醫(yī)院二次議價，部分政府部門甚至希望醫(yī)院繼續(xù)議價以降低醫(yī)療成本，但事實上二次議價極少出現(xiàn)，核心是招標(biāo)流程規(guī)范，形成的價格已經(jīng)比較低，單家醫(yī)院再議價也沒有降價空間。做到這一點，前提是NHS和公立醫(yī)院定位都很明確，藥品是NHS和醫(yī)院運(yùn)行的凈成本，兩者根本目標(biāo)一致。集中招標(biāo)一定具有更好的效果才會持續(xù)開展。反過來說，英國公立醫(yī)院人員工資基本固定，沒有議價要差價的動力。正反兩方面，都決定了醫(yī)院單獨議價不會成為普遍現(xiàn)象。
(二)政府或醫(yī)保機(jī)構(gòu)制定參考價格，醫(yī)院自主采購或組團(tuán)采購。主要做法為政府或醫(yī)保機(jī)構(gòu)為每一種藥品制定一個支付參考價，醫(yī)院自主組織采購但支付方只按照該價格支付，超支部分由患者或醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)，低于該價格部分歸醫(yī)療機(jī)構(gòu)支配。德國、法國等國的門診和住院用藥、荷蘭及臺灣地區(qū)的醫(yī)院用藥均采取這類支付方法體系。支付參考價制定方法各國不盡相同，葡萄牙采取集中招標(biāo)的方法確定，澳大利亞和日本則采取談判的方式確定。由于制定參考價時不涉及購銷合同，這些國家也不存在二次議價問題。與社會熱議的二次議價根本不同。
(三)政府不干預(yù)藥品價格，醫(yī)院或醫(yī)院主管部門自主組織采購。以美國為代表，醫(yī)院通過藥品團(tuán)購組織(GPO)，匯總藥品用量和企業(yè)談判獲得團(tuán)購價格，醫(yī)院執(zhí)行采購。GPO內(nèi)的醫(yī)院也可以和藥商直接談判，但基本談不下價格，最終均選擇加入GPO。
藥品集中采購后的二次議價數(shù)額高、范圍廣，與常規(guī)招標(biāo)采購流程中的決標(biāo)后談判現(xiàn)象截然不同。也與國際上藥品集中采購中的常規(guī)做法有著本質(zhì)上的不同。
為什么會出現(xiàn)二次議價
出現(xiàn)二次議價，存在幾個方面的原因。
一、中標(biāo)價格本身虛高。高定價、大回扣的藥品營銷模式，是公立醫(yī)院補(bǔ)償機(jī)制不健全的產(chǎn)物。集中采購壓低藥品價格，與公立醫(yī)院以藥補(bǔ)醫(yī)的運(yùn)行機(jī)制存在沖突。同時，醫(yī)生又是集中采購的評議專家主體，在此機(jī)制下必然存在維持藥價中標(biāo)價在高位以備再議價的動機(jī)。
二、公立醫(yī)院集中采購從政策設(shè)計的“招采分離”，需要分兩個階段、由兩個主體完成最終采購。省級招標(biāo)辦負(fù)責(zé)完成對價格的招標(biāo)，但并不涉及具體的貨物數(shù)量和資金支付。醫(yī)院負(fù)責(zé)完成對藥品的采購，簽署購銷合同并支付貨款。這種政策設(shè)計為二次議價留下了活動空間。但嚴(yán)格說“招采分離”并不是二次議價的根本原因，比如英國藥品集中采購的支付環(huán)節(jié)也是醫(yī)院，但二次議價現(xiàn)象就基本沒有，核心還是最初形成的中標(biāo)價沒有水分，即使分成兩個環(huán)節(jié)也沒有議價的空間。
其他，比如集中采購允許多家中標(biāo)，人為拉長了藥品銷售的競爭鏈條。招標(biāo)的基本原理是把商品銷售所需的競爭集中在招投標(biāo)階段，形成合理的競爭價格。多家中標(biāo)則使得醫(yī)院在招投標(biāo)后仍然有選擇權(quán)，企業(yè)仍需再次競爭，為二次議價提供了有力支持。醫(yī)院財務(wù)管理不嚴(yán)格，對藥品購銷合同履行情況的監(jiān)管不完善，醫(yī)院普遍通過“做賬”方式掩蓋實際交易價格和合同履行中的問題。集中采購對同一化學(xué)名某一品規(guī)藥品形成的價格是統(tǒng)一的，但藥品質(zhì)量參差不齊、不同企業(yè)藥品成本不同、實際交易時報價不同，也為二次議價提供了條件。
種種政策漏洞的存在，促使企業(yè)維持“高定價、高回扣”的營銷模式，也促使藥企投標(biāo)、評標(biāo)專家們評標(biāo)時都故意留下二次議價空間，形成惡性循環(huán)。
解決二次議價問題的思路
目前針對二次議價問題，主要有3種解決思路。
一是干脆取消集中采購，這樣自然就沒有二次議價。這一思路沒能抓住事物的主要矛盾和次要矛盾。忽視了二次議價是衍生性政策，集中采購是其上位政策，集中采購作為新醫(yī)改的政策設(shè)計之一，有著深刻的現(xiàn)實因素。在公立醫(yī)院補(bǔ)償機(jī)制得以完善，公立醫(yī)院逐利機(jī)制根本性破解之前，都有存在的政策基礎(chǔ)，不可能取消集中采購。
二是既然能降價，干脆放開二次議價。這一思路混淆了二次價格的關(guān)鍵因素，暗箱操作、差價歸己，這樣醫(yī)院才有議價動力。即使放開二次議價，醫(yī)院也不會公開自己所議出來的真實價格。相反卻將帶來巨大的負(fù)面效應(yīng)。一是違背了新醫(yī)改的整體政策設(shè)計。二是一旦放開后，將鼓勵評標(biāo)環(huán)節(jié)預(yù)留議價空間的行為，藥品招標(biāo)價格將越來越高，議價空間越來越大，集中采購名存實亡。
三、完善補(bǔ)償機(jī)制，全面深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。集中采購政策之所以出現(xiàn)，問題根源是以藥補(bǔ)醫(yī)導(dǎo)致醫(yī)院行為扭曲。二次議價之所以出現(xiàn)，問題根源還是以藥補(bǔ)醫(yī)，議價中的差價是醫(yī)院的生存資源。“帶量采購”是試圖解決二次議價的政策思路，但以帶量采購之名，實質(zhì)仍然是二次議價的地區(qū)也不少見，其問題根源還是以藥補(bǔ)醫(yī)的問題。在表面問題上熱烈討論誰合法、誰違規(guī)，解決不了實質(zhì)問題，只會越來越混亂。可以預(yù)計，在公立醫(yī)院補(bǔ)償機(jī)制得以理順，包括醫(yī)保藥品支付標(biāo)準(zhǔn)體系有效建立，以藥補(bǔ)醫(yī)機(jī)制徹底取消之后，醫(yī)生評標(biāo)階段就會把價格壓到最大限度，二次議價行為將自然消失。
醫(yī)改步入深水區(qū)，面臨深刻的利益格局調(diào)整。正如法律禁止犯罪，但各類犯罪依然層出不窮，不能因此廢止法律，只能說明預(yù)防和控制犯罪行為需要更多、更好的措施，包括完善法律自身。集中采購政策作為局部性政策，主要起到撬動公立醫(yī)院改革的作用，無法獨自完成公立醫(yī)院改革。試圖解決各種紛雜的表面性政策問題，必須直面問題的根源。這一根源已經(jīng)找到，能否解決尚須拭目以待。
信息來源：醫(yī)殤
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