中國藥促會舉報安徽違法行為的意義

日期：2015/8/30

中國藥促會

8月26日，國家發改委的官網上登出了《國家發展改革委辦公廳關于建議糾正蚌埠市衛生計生委濫用行政權力排除限制競爭有關行為的函》（發改辦價監[2015]2175號，以下稱2175號文）。此文由國家發改委向安徽省人民政府發出，落款日期為8月17日。

國家發改委在文中稱，“根據舉報”，對安徽省蚌埠市衛生和計劃生育委員會（以下簡稱蚌埠市衛計委）在藥品集中招標采購中，涉嫌濫用行政權力排除限制競爭的行為進行了調查，認定蚌埠市衛計委在藥品集中采購工作中，排除和限制了同種藥品不同生產企業之間的競爭，排除了外地潛在投標者，不利于促進相關市場充分競爭，不利于通過市場競爭形成合理價格控制藥品虛高價格，違反了《反壟斷法》相關規定。

2175號文的公布，標志著國家對于完善藥品集中采購機制有了新的舉措。近年來，中國醫藥創新促進會（以下稱中國藥促會）一直密切關注各地的藥品招標采購政策，并就存在的問題進行研究、呼吁。尤其是今年4月份以來，中國藥促會就安徽省蚌埠市公立醫療衛生機構藥品帶量采購工作的違法錯誤做法開展研究形成報告，報送給包括國務院醫改辦在內的有關部委并抄送安徽省衛生計生委；就其中的涉嫌違法問題向國家發展改革委、國家工商總局舉報。2175號文應當是對中國藥促會舉報的回應，實質上是對蚌埠市衛計委組織的藥品采購工作的錯誤做法的否定；對于糾正當前地方政府在公立醫院藥品集中采購工作中的部分錯誤做法和傾向，引導各地的藥品招標采購工作朝著合法、理性與良性的方向發展具有重要意義。

一、2175號文的主要內容

2175號文從事實和法律兩個層面指出了蚌埠市公立醫院藥品集中采購工作的錯誤所在，并明確了相關的整改措施。

1、蚌埠市衛計委在公立醫療衛生機構的藥品集中采購工作中的定位。

2175號文認為：蚌埠市衛計委發布公立醫療衛生機構藥品采購實施辦法，成立采購辦公室，并發布采購相關公告。因此，蚌埠市衛計委在藥品集中采購中，履行了有關管理和監督指導職責，也直接參與了相關工作。這一定位，必然導致衛計委在藥品采購工作中承擔法律責任。

2、蚌埠市衛計委在公立醫療衛生機構的藥品集中采購工作中的錯誤做法。

2175號文指出了蚌埠市衛計委在藥品采購工作中的兩個方面的錯誤做法：

一是，蚌埠市衛計委在頒布的詢價單品種帶量采購目錄中，不僅確定了30種藥品的品種，而且還直接確定了每種品種的規格、劑型和生產企業；而這30種藥品均有相應的替代性產品。這種直接確定有關藥品的具體生產企業的做法，排除和限制了同種藥品不同生產企業之間的競爭。

二是，蚌埠市衛計委頒布的112號和168號競爭性磋商公告，屬于以公告的方式，邀請不特定的法人或者其他組織投標，實質上是招標行為。112號公告對本地和外地經營者的規模要求作出了截然不同的規定，二者相差達50倍；168號公告對本地經營者與外地經營者銷售額的要求相差達25倍。同時，在兩次招標均明確規定外地和本地同樣數量的經營者中標。這一做法顯然是在保護本地相關經營者，排除了外地潛在投標者。

3、蚌埠市衛計委錯誤做法的嚴重后果。

2175號文指出了蚌埠市衛計委在藥品采購工作中的錯誤做法可能會產生的兩個嚴重后果：一是，不利于促進相關市場充分競爭，不利于通過市場競爭形成合理價格。二是，不利于通過藥品采購工作來控制藥品虛高價格。

4、蚌埠市衛計委的錯誤做法違反《反壟斷法》。

2175號文認定，蚌埠市衛計委在藥品集中采購中的錯誤做法已經違反《反壟斷法》中有關濫用行政權力排除、限制競爭的規定。

5、對安徽省政府提出整改要求。

針對蚌埠市衛計委的錯誤做法，國家發改委在2175號文中對安徽省政府提出了整改要求。

一是，責令蚌埠市衛計委改正相關行為。

二是，對本省藥品集中采購中是否還存在其他違反《反壟斷法》排除限制競爭行為，從總體上予以清理和規范。

從上述內容來看，國家發改委關注的不僅是蚌埠市的做法，對整個安徽省的藥品招標采購工作從促進藥品集中采購中的公平競爭的角度都提出了明確要求，并要求安徽省政府采取必要措施，消除之前藥品集中采購中排除限制競爭行為的后果。

二、2175號文的重大意義

2175號文的落腳點是促進藥品市場的公平競爭，反對藥品采購工作中政府部門的限制競爭的違法行為。這一舉措無疑是在貫徹落實中央三中全會、四中全會的精神：一方面，政府應當簡政放權，讓市場在資源配置中發揮決定性作用并更好地發揮政府作用；另一方面，要全面推進依法治國，建設法治政府。

具體而言，2175號文具有以下三方面的意義：

1、對全國各地的藥品采購工作具有指導、示范作用。2175號文傳遞了一個強烈的信號：公立醫院的藥品招標采購工作不能任性，相關政策的出臺與操作要在合法、守法、理性的基礎上進行，不能“好心辦壞事”，更不能存心辦壞事！2175號文雖然說的是蚌埠市衛計委，但對其他地方的藥品招標主管部門應當有警示效應。

公立醫院的藥品采購最終目標是要降低醫療費用，讓人民群眾得實惠。2175號文是對簡單地用行政手段來降低藥品價格代替發揮市場機制作用控制醫藥費用這一錯誤做法的否定，并表達了這樣一個理念：藥品市場是一個充分競爭的市場，要充分發揮市場機制的作用，遵循“質量優先，價格合理”的原則，通過充分的市場競爭，讓企業降低成本，提供質優價廉的產品；醫療機構也能為患者提供安全有效的藥品；維持企業、患者和社會利益三者之間的平衡。

2、明確省級政府對地方政府部門行使權力的監督職責。2175號文直接發給安徽省政府，將整改職責落實到省政府，并要求在14天內將有關整改情況函告國家發改委。這意味著，省政府在完善藥品招標采購政策、促進公平競爭方面負有切實的責任。

有的政府部門由于職責所限或者其他方面的局限，對于市場環境、社會環境缺乏整體考慮，在出現錯誤做法后往往很難糾正。因此，國家發改委將糾正錯誤做法的責任明確給省政府。這也表明國家要求省級政府在完善藥品招標采購政策方面負有領導責任。在當前以省為單位的藥品招標采購機制下，這一舉措無疑具有特別重要的意義。

3、各級藥品招標主管部門應當切實履行對招標工作的監管職責，在制定藥品招標政策時要科學論證，充分征求相關方面的意見，樂于聽取不同的聲音，使招標工作合法、合理、可行。蚌埠藥品招標政策一出臺中國藥促會就組織力量進行了認真研究，提出了意見并向國務院醫改辦、安徽省衛生計生委等部門遞交了專門的報告，然而非常遺憾沒有得到相關責任部門的回應。這種漠然的態度使蚌埠的錯誤做法無法得到及時糾正，向全國藥品招標部門發出了消極的信息；這種諉責的做法導致國家發展改革委啟動全國第一例涉及醫改的反壟斷調查，給地方政府和醫改的形象帶來了負面的影響，回顧整個事件的發展非常值得有關部門反思。

經仔細研究，國家發改委的文件只是指出了蚌埠衛計委招標工作中暴露的部分問題，其中：蚌埠市衛生計生委、藥招辦對醫藥企業的藥品價格進行強制性降價，并且限制相關企業所有產品進入蚌埠市場，實質上也是利用醫療衛生監管權力限制藥品自由交易、流通，共同構成濫用行政權力排除、限制競爭的行政壟斷行為，涉嫌違反《反壟斷法》第三十七條之規定。

另外，蚌埠市公立醫院采購聯合體通過公開信方式規定降價幅度，并規定未達到其要求的價格降幅的藥品生產企業所有產品永久不得進入蚌埠市公立醫院銷售。這種行為不僅屬于濫用行政授權排除和限制競爭，也屬于經營者的一致行動，涉嫌違反《反壟斷法》第十三條第（一）項、第（五）項之規定。

未將上述行為列入2175號文中可能是反壟斷監管部門有意為之，將進一步監督檢查的空間留給安徽省政府及其有關部門。如果真如此，也實在是用心良苦！

總之，國家發改委2175號文傳遞了一個強烈信號：醫藥行業的相關政策應當尊重市場機制，醫藥企業要充分競爭才能切實降低醫藥費用，讓相關各方得實惠。以此為契機，醫藥行業的生態環境才能不斷得到改善。

通過此文件，我們由衷地、欣喜地感受到了國家在推進依法行政、發揮市場機制的作用、保障人民群眾的健康需求、促進醫藥產業健康發展等方面的決心；這必將增強醫藥行業為國家、為人民、為社會加快發展的信心。

我們相信，營造一個公平競爭的醫藥產業市場氛圍，為醫改事業提供有力的保障，為經濟發展提供良好的政策環境，提高我國醫藥產業發展水平，最終滿足人民群眾的醫療需求是全社會，包括社會大眾、政府、醫療行業與醫藥產業的共同呼聲，各方都應當為此而努力！